Соединенные Штаты по праву можно считать одним из государств, основавших современную систему международного права. Они способствовали созданию Организации Объединенных Наций (ООН) и играли ключевую роль в разработке и развитии международных инструментов защиты прав человека и институтов международного правосудия.

Тем не менее, многочисленные усилия привлечь США к участию в международных правовых системах тормозились Сенатом и другими влиятельными членами американского правительства, полагавшими, что интересы США будут учтены полнее вне ограничений международных законов. Международные правовые обязательства рассматривались как посягательство на суверенитет США и ограничение возможностей действовать в собственных интересах. Эта установка проявилась в отказе США войти в Лигу Наций, предшественницу ООН. Этим же объясняется, почему США не ратифицировали многие договоры по защите прав человека или внесли в них существенные оговорки.

Степень оппозиции США участию в международных соглашениях со временем менялась, но сейчас влиятельные политики все больше выступают против идеи формальных договоренностей с другими странами, особенно, против участия на договорной основе в международной правовой системе, обеспечивающей глобальную безопасность. В результате США отказались или сорвали заключение договоров, которые широко поддерживались международным сообществом и повысили бы международную безопасность. В том числе: Договор по противоракетной обороне, Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний, Договор о противопехотных минах, Международный уголовный суд, Ратификационный протокол Конвенции по биологическому оружию и Киотский протокол. Кроме того, США не соблюдают обязательств других важных договоров международной безопасности, а именно -Конвенции по химическому оружию, Рамочной конвенции ООН по изменению климата, Договора о нераспространении ядерного оружия и, может быть, Конвенции по биологическому оружию. В таблице анализируется, насколько позиция США соответствует этим договорам.

В современном мире, когда отдельные группы людей могут причинить такие разрушения, которые, как считалось раньше, были под силу только сверхдержавам, международная безопасность уже не может быть достигнута только с помощью соглашений о сокращении или неприменении вооружений. Необходим еще и постоянный контроль за доступом к материалам, способным вызвать массовое уничтожение. Необходима более строгая система привлечения к ответственности нарушителей - эта функция частично будет исполняться Международным уголовным судом. Кроме того, поскольку пример США чрезвычайно важен для других стран и негосударственных групп, то при анализе международной безопасности необходимо учитывать, как действия Соединенных Штатов угрожают безопасности народа США и всего мира. Именно в этом более широком контексте следует рассматривать позицию, которую в последнее время Соединенные Штаты приняли по отношению к международным договорам.

Договоры, направленные против оружия массового уничтожения

Договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) крайне важен для мировой безопасности, поскольку он предотвращает распространение ядерного оружия. Тем не менее, стратегия США, в том числе и позиция, изложенная в "Обзоре ядерной политики" ("Nuclear Posture Review"), противоречит основным положениям ДНЯО. Соответствие политики США договору ДНЯО обсуждается в статье "Как подрываются договоренности по ядерной безопасности".

Конвенция по биологическому оружию (БО) - еще один потенциальный инструмент для предотвращения распространения средств массового уничтожения. Конвенция по БО, ратифицированная США в 1975 г., запрещает странам-участницам этого договора разработку, приобретение или хранение биологических или токсических веществ, если они не требуются для самообороны или каких-либо мирных целей. Она также запрещает обладание "оружием, оборудованием или средствами доставки, предназначенными для использования таких веществ или токсических веществ в агрессивных целях или в вооруженном конфликте". Но недостаток этого договора заключается в том, что он не предусматривает средств проверки, например, проверки информации, предоставляемой странами по поводу своих предприятий и программ, в которых предусмотрено использование этих веществ. Без этих мер закон бессилен; он не может выявить или предотвратить нарушения, и он мало полезен странам при обмене информацией.

В течение семи лет страны-участницы Конвенции по БО обсуждали протокол для выработки декларации и режима проверки с целью наблюдения за использованием биологических веществ. США не согласились с проектом протокола и отказались от участия в выработке международных обязательств, настаивая вместо этого на добровольных мерах. Сложно совместить, что возражение против усиления Конвенции по БО юридическими мерами исходит от страны, которая менее года назад подверглась атаке "сибирской язвы".

При этом мероприятия по программе биологической защиты США, по-видимому, превосходят уровень, допустимый Конвенцией. В рамках своей программы биологической защиты США тайно сконструировали модель биобомбы и произвели вирус сибирской язвы, пригодный для военных целей. Можно утверждать, что хотя декларируемые цели состоят в обороне, эти действия нарушают Конвенцию по БО, поскольку Конвенция запрещает производство оружия. Эти и другие мероприятия по биологической защите проводились секретно, и, следовательно, партнеры США по данному договору не могли оценить их на предмет соответствия последнему. Конвенции по БО будет нанесен удар, если США будут засекречивать собственную деятельность, в то же время пытаясь выяснить, соблюдают ли другие страны свои обязательства по Конвенции.

Другой договор, направленный против оружия массового уничтожения, - Конвенция по химическому оружию (ХО). Конвенция по ХО, ратифицированная США в 1997 г., запрещает разработку, приобретение, передачу или использование химического оружия и обязывает участников договора декларировать соответствующие химические вещества и производственные мощности для его производства. Продекларированные химические вещества и предприятия должны подвергаться регулярной проверке, причем страны могут потребовать экстренной проверки предприятий какой-либо другой страны, если они подозревают нарушения.

В законодательстве, регулирующем проведение в жизнь этого договора, США наложили ограничения на некоторые пункты договора, касающиеся инспектирования. Так они ввели ограничения на повсеместный отбор проб, и наделили Президента правом отказаться от инспектирования, если этого потребуют интересы национальной безопасности. Конвенция по ХО не допускает таких ограничений и в себе уже содержит полные гарантии защиты конфиденциальной информации. Эти ограничения могут помешать получению точных результатов инспектирования. Более того, другие страны, например, Индия и Россия, тоже начали налагать аналогичные ограничения на инспектирование своих объектов.

Изменение климата - новая угроза безопасности

Современные научные данные по глобальному изменению климата однозначно подтверждают, что быстрые изменения климата в значительной мере объясняются антропогенными выбросами парниковых газов, половину из которых составляет углекислый газ. В своем докладе ООН администрация Буша недавно признала, что наблюдаемое в последнее время глобальное потепление в первую очередь есть следствие сжигания ископаемых топлив, причем было замечено, что в ближайшие десятилетия очень вероятны значительные экологические изменения². Резкие изменения климата могут иметь значительные последствия для глобальной безопасности, например, в результате наводнений или перебоев в системе производства пищи миллионы, а может быть, даже десятки миллионов людей могут превратиться в беженцев, из чего следует, что необходимость снизить количество выбросов становится все более насущной.

В соответствии с Рамочной конвенцией ООН об изменении климата (РКИК) США обязались принимать "меры для предупреждения, предотвращения и минимизации причин изменения климата". Киотский протокол 1997 г., последовавший за РКИК, поставил перед развитыми странами целевые показатели в отношении сокращения выбросов парниковых газов, имеющие обязательную силу. Это объясняется тем, что в этих странах на человека приходится больше выбросов, поэтому в соответствии с РКИК они обязаны принять меры первыми. США, на долю которых приходится около четверти всех выбросов парниковых газов, подписали Киотский протокол, но отказались ратифицировать его, в значительной степени из-за его различного отношения к развитым и развивающимся странам. Большинство других стран, которые в соответствии с Киотским протоколом должны были снизить выбросы парниковых газов, согласились принять эти меры без участия США.

Независимо от того, присоединятся ли США к Киотскому протоколу или нет, обязательства по РКИК, требующие принимать меры для уменьшения изменения климата, по-прежнему существуют, и они не выполняются. В недавнем докладе РКИК администрация Буша признала воздействие климатических изменений, но политика администрации направлена в первую очередь на "проблемы адаптации" ³, а не на смягчение этой ситуации. Администрация главным образом поддерживает добровольные меры, и ее план, связанный с проблемой изменения климата, направлен только на уменьшение "интенсивности" выброса парниковых газов американской экономикой. Этот план может привести к снижению выбросов на единицу экономического производства, но планируемое снижение интенсивности настолько мало, что общие выбросы будут по-прежнему расти. Таким образом, США не только подорвали успех Киотского протокола - их политика не соответствует основным обязательствам по РКИК, поскольку она приведет к постоянному и значительному увеличению выбросов парниковых газов и усугублению ситуации с антропогенным изменением климата.

Международный уголовный суд

Римский Статут, учредивший Международный уголовный суд (МУС), вступил в силу 1 июля 2002 г. МУС - это первый всемирный постоянно действующий уголовный суд, действие которого распространяется на лиц, совершивших определенные преступления на территории стран-участниц этого договора или против граждан этих стран. Преступления, которые в настоящее время попадают под юрисдикцию МУС, - геноцид, военные преступления и преступления против человечества⁴. МУС будет способствовать глобальной безопасности, угрожая наказанием за серьезные международные преступления, и он не будет предоставлять иммунитета главам государств или другим официальным лицам. Деятельность МУС также сильно укрепит существующие запреты на использование средств массового уничтожения.

Когда началась разработка Римского Статута, США безуспешно пытались принять решение о передаче дел, направляемых на рассмотрение МУС, в ведомство Совета Безопасности ООН. Подчинение МУС Совету Безопасности позволило бы США и другим четырем постоянным членам Совета Безопасности, обладающим правом вето, не допускать передачи своих граждан и их сообщников в МУС. США также протестовали против возможности политически мотивируемых преследований их граждан. Для устранения этой опасности МУС имеет множество процедурных гарантий. Например, Прокурор МУС может начать расследование только с разрешения Суда. Кроме того, Суд обладает юрисдикцией только в том случае, если страны сами не хотят или не могут провести судебное преследование.

В конце концов президент Клинтон подписал Римский Статут, но в то же время отказался его поддержать, сославшись на "принципиальные возражения". Недавно администрация Буша объявила, что США не намерены принимать участие в договоре⁵. Теперь Соединенные Штаты могут свободно предпринимать действия, затрудняющие деятельность Суда, например, отказаться выдавать МУС подозреваемых, заключать договоры с другими странами о запрещении экстрадиции МУС граждан США и предоставлять финансовую и военную поддержку странам, если они не входят в МУС. США предпринимали многочисленные попытки добиться иммунитета для граждан США в отношении всех миротворческих операций ООН. Вместо того, чтобы работать в рамках этой новой формы международного закона, выявляя и устраняя серьезные бреши в глобальной безопасности, США стараются подорвать работу МУС. Основная причина этих действий - опасение, что граждане США могут попасть под юрисдикцию МУС наравне с гражданами всех прочих стран.

Договоры и глобальная безопасность

Эти действия свидетельствуют о растущем сопротивлении США участию в международных договоренностях на общих основаниях, подчиняясь международным законам. США отказываются от традиционного процесса взаимных уступок, необходимых для достижения совместных соглашений, полагаясь больше на свои военные оборонные силы. Например, сенатор Джон Кайл заявил: "... более успешная и реалистичная стратегическая позиция для США состояла бы в том, чтобы меньше полагаться на добрую волю недобросовестных участников, а больше на то, что находится под нашим контролем - на нашу оборону"⁶. Это заявление имело бы смысл, если бы большинство стран постоянно нарушало свои обязательства по договорам о безопасности, однако на самом деле большинство стран подчиняются международным законам. И хотя нарушения бывают, но правовые режимы не перестают действовать, несмотря на несоблюдение их некоторыми участниками.

Влиятельный член администрации Буша Джон Болтон, помощник министра по контролю над вооружением и международной безопасностью, выразил свое убеждение, что международный закон на самом деле не является законом: "Могут быть достаточно веские причины подчиняться условиям договора, и в большинстве случаев предполагается, что участники так и делают, преследуя взаимные выгоды, предоставляемые договорами, но мы так поступаем не потому, что США "по закону" обязаны это делать"⁷. Это желание принизить статус договоров происходит из опасения, что они несут угрозу независимости и национальной безопасности США. Кроме того, такие критики, как Болтон, не уверены, что в договорах содержатся адекватные механизмы для обеспечения соблюдения закона всеми сторонами.

Что касается опасений, связанных с тем, что договоры неизбежно ограничат действия США и даже будут угрожать ее суверенитету, то эти возражения не учитывают преимуществ международного закона, подобных преимуществам внутренних законов. Правительство учреждается группой лиц, чтобы иметь средство удержания какого-либо человека или группы людей от посягательств на права других людей, а в случае такого нарушения - восстановить справедливость. В обмен на это при демократии люди добровольно отказываются от некоторой свободы в своих действиях. Равновесие между свободой действий и ее ограничением необходимо для повышения общей безопасности. Эти же принципы безопасности и сотрудничества на законной основе применяются точно так же в глобальном масштабе, как это делается в отдельных странах.

Вопрос о принуждении к исполнению договоров - это важное опасение, но оно ни в коей мере не является оправданием устранения от участия в договоре. В случае несоблюдения обязательств по договору имеются различные механизмы навязывания его исполнения. Имеется ряд санкций, в том числе - лишение привилегий, предоставляемых этим договором, эмбарго, запреты на поездки, сокращение международной финансовой помощи или займов и замораживание активов государства или индивидуальных лиц. Санкции могут осуществляться отдельными странами, группами стран, коллективно всеми участниками данного договора или Советом Безопасности. Вопросы нарушений могут также рассматриваться Советом Безопасности ООН или Международным уголовным судом.

Хотя механизмы принуждения к исполнению закона существуют, их необходимо усиливать. Но во многих случаях США и другие страны подрывают механизмы принуждения. Отказ присоединиться к МУС - это лишь один пример. Кроме того, принудительное исполнение требует мониторинга в обнаружении нарушений, что во многих случаях означает принятие договоренностей по поводу проверок и прозрачности. Тем не менее, в случае МУС США пытались уклониться от требования прозрачности и от договоренностей по поводу проверок. Они отказались принять участие в договоре, имеющем жесткие положения относительно инспекций, а именно - в Договоре о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний, и отказались согласиться с каким бы то ни было инспекционным протоколом в случае Конвенции по БО. Другие страны возражают против требований США знать доскональную информацию о соблюдении договоров другими странами, уклоняясь в то же время от тщательной проверки на своей территории.

И, наконец, последний аргумент, лежащий в основе оппозиции США, - это внутреннее убеждение, что Соединенные Штаты - "честная страна", не нуждающаяся в договорных ограничениях для того, чтобы делать все правильно. Этот подход предполагает, что действиям США правота присуща "по определению", что уже напоминает идеологию "Manifest Destiny" и соответственно позволяет США применять свою силу. Эта позиция расходится с самой идеей о том, что в глобальных вопросах применимо право закона. Если нормой станет власть силы, а не власть закона, особенно в условиях нынешнего неравноправия и несправедливости повсюду в мире, то безопасности будет нанесен удар.

Лучший способ достижения международной безопасности - кооперация и координация действий на местном, национальном и глобальном уровнях. Договоры, как и все подобные инструменты, несовершенны. Как и государственный закон, международный договор может быть несправедливым или неразумным в целом или к какой-то его части. В этом случае его можно исправить. Но если отказаться от системы многосторонних соглашений, тогда каждая страна самостоятельно будет решать, служит ли ее интересам некоторое действие, и, если почувствует себя ущемленной, в одиночку будет выступать против всех других стран. Это верный способ прийти к положению, когда самое сильное государство станет полицейским, обвинителем, судьей, присяжным, и исполнителем в одном лице. Этот путь может привести только к произволу в применении и проведении в жизнь закона.

Для Соединенных Штатов - страны, высшим достижением которой в истории является ее роль основоположника власти закона, - встать на путь неуважения международных правовых обязательств значило бы пожертвовать лучшим, что может предложить миру ее история. Отрицать систему международного права, основанного на договорах, вместо того, чтобы укреплять ее, не только неразумно, но и чрезвычайно опасно. Сейчас, перед лицом угроз для безопасности XXI века, особенно важно, чтобы США, объединили усилия с другими странами в разработке главнейших инструментов глобальных договоров.